王益民：关于建立中国特色社会主义数据共有制的研究

【作者简介】王益民  中共中央党校（国家行政学院）信息技术部主任、电子政务研究中心主任、研究员，国家电子政务专家委员会副主任

【文章来源】《行政管理改革》2022年第5期

文章结构

一、提出数据共有制的时代背景

二、数据所有权制度的缺失限制数据要素价值充分发挥

三、围绕数据所有权建立数据共有制

四、以数据共有制推进数据基础制度体系构建

摘  要

迈入数字文明新阶段，数据已经成为关键性、基础性生产要素，但数据管理制度较为滞后、数据市场构建面临诸多困难，导致数据确权、数据交易、数据伦理、数据算法及公平与效率等一系列相关问题凸显，亟须建立与数据时代发展相适应的数据制度体系和管理规则。本文立足当前国内外发展形势和数字化发展趋势，提出建立中国特色社会主义数据所有权制度——共有制，从而推进数据基础制度体系构建，旨在进一步激发数据要素潜能和价值，不断提高我国的数字化建设能力，创造新的国际竞争优势。

习近平总书记在致2021年世界互联网大会乌镇峰会贺信中提出，“数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响”“让数字文明造福各国人民”。面对世界百年未有之大变局，数据争夺战已经打响，数字化成为大变局中最确定的发展趋势，谁充分掌握了数据，谁将占据更加有利的位置。同时，数据成为各国国际竞争的新高地，代表着国家的发展水平和综合国力。数据作为各国交流和发展的纽带之一，如何充分激发潜能，如何深度挖掘价值，成为当今世界的重要议题。因此，结合中国特色社会主义制度的优势，以数据为核心建立一套与我国发展相适应的数据所有权制度成为当务之急。

一、提出数据共有制的时代背景

（一）数据生产力形成

目前，我国处于中华民族伟大复兴的关键时期。进入新发展阶段，掌握了数据，就掌握了信息社会的先进生产力。随着信息社会的到来，数字化高速席卷全球。数据正在超越土地、劳动力、资本成为核心的生产驱动力，成为经济社会高质量发展的关键生产要素。

首先，数据已成为经济社会发展新动能。通过数据聚合为数据资源、数据资源转化为数据能力、数据能力赋能全要素生产率，全要素生产率的提升促进经济社会高质量发展。

其次，数字化催生新产业新业态新模式。一方面，数据要素激活其他生产要素，推动传统生产要素发生聚变与裂变，成为经济社会发展的强大引擎。另一方面，数据要素能够和其他生产要素进行深度融合，催生以数据为核心的新经济业态和新经济模式，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。

再次，数据驱动“双循环”新发展格局形成。习近平总书记提出，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。“双循环”新发展格局的构建与运行离不开数字环境下各类资源要素的新循环与新配置。数据要素有助于提升资源配置效率，实现“双循环”新发展格局的供需均衡，构建和完善数字场景下的现代化全周期自主型生态产业链。

当今社会发展日新月异，人们逐渐认识到，数据不仅是一种资源，还能衍生出更多价值。随着数据生产力不断发展，必将推动社会生产关系的变化，并带来组织形式和社会结构的变革，实现生产分配体系的重构。在就业结构上，数据和数字技术应用重构当前劳动力结构、创造新兴职业，催生并壮大了更为自主灵活的新就业形式。在分配关系上，数据可作为生产要素按贡献参与分配，劳动者的数据素质和能力越来越成为分配的一个重要尺度，从而可以更好实现自身劳动价值。

（二）我国具有孕育数据共有制的制度优势

现阶段，各国日益重视数据的战略地位，抢占数字化制高点。世界主要国家和地区广泛关注数据竞争力，纷纷从国家层面提出具体的数据发展战略，基于国家整体发展趋势进行布局。西方国家甚至还试图将元宇宙打造成宇宙万物互联新空间，维持其在数字领域的竞争优势，我们应高度重视，在不可阻挡的数字化潮流中把握先机，抢占数字化竞争高地。

我国制度优势有利于充分发挥数据价值。数据具有易于流通、可汇聚共享的特点，作为当前最重要的生产要素，数据的价值只有通过流通和汇聚才能充分发挥作用，数据在经济社会发展中的基础作用也需要制度配合才能发挥最大效能。举国体制可以集中力量办大事，有利于全国范围内数据的融合汇聚，有利于形成跨区域、跨部门的数据开放共享大平台，有利于进行集中统一的数据管理和调度，从而充分挖掘、释放数据价值。

数据优势为我国提供了快速超越机会。我国幅员辽阔、人口众多、经济体量庞大，经济社会运行数据规模列全球首位，数据资源呈迅猛增长态势。从数据规模和量级看，我国构建全球领先的超大规模数据市场各项条件已经具备，数据是未来10年我国经济社会发展超越主要竞争对手的战略制高点。

充分发挥我国的数据资源优势，可以为我国参与新型国际规则制定提供强力支撑。当前世界主要规则体系均由西方国家主导和创建，各个国家和贸易集团都在试图建立、完善和推行自己的数据规则。我国在数字经济和数据治理规则方面的实践和探索成效显著，在推广自己的数据治理模式方面具有较大优势。

二、数据所有权制度的缺失限制数据要素价值充分发挥

数据正在以前所未有的深度和广度真实而有力地改造和重塑我们的世界、我们的思维方式、我们的行为方式。《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将“数据”与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列为要素之一，我国成为第一个明确将数据作为独立生产要素纳入国家发展战略的国家，然而要充分发挥数据战略作用，却面临诸多挑战，呼唤数据共有制明确数据确权，规范数据交易过程，解决数据滥用问题，维护数据市场的公平效率。

（一）数据确权存在现实困境

一是数据权属界定尚未明确。在古代，土地可以圈起来宣示为己有，并通过土地的控制分化出了贵族和平民，但当前数据如何拥有呢？一般的实物生产要素的产权是明晰的，受到明确的法律条款保护，在司法实践中有大量经验可以借鉴，而数据这种生产要素却不同，数据无所不在，没有真实的形态且快速移动，又有无穷无尽的副本，数据确权仍是法律界的一大难题。《民法典》第114条第2款指出，物权是权利人依法对特定物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权，物权固有的排他属性表明只有拥有物权的特定个体有权占有该物；第127条规定“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定”，这是我国首次明确将数据纳入民法保护范围，并采取开放式立法，为数据权属的确定留下了立法空间。因此，在《民法典》框架下，宣示性地肯定了法律保护数据，但并未明确有关数据权利的内容，更是缺少对数据财产权的界定。此外，从国家层面来看，数据权属还涉及一国数据主权问题，数据主权是国家主权在数字空间中的自然延伸和表现，是国家主权的重要组成部分。数据相当于农业社会的土地、工业社会的资本，是数据时代极为重要的生产要素，明晰产权是建立数据流通规则和秩序、确保数据安全的前提条件。

二是数据权益规则体系缺乏。《数据安全法》第7条规定：“国家保护个人、组织与数据有关的权益。”这是我国首次提出法律保护“与数据有关的权益”，但数据的“非物”特性导致其很难实现排他使用，因此传统的财产权体系并不适合移植用来建构数据的利用秩序，社会上并没有形成共识和通行的规则。一方面，在数据权益体系内容上，除了数据完整的所有权，涉及占有权、使用权、收益权、处分权等权能，还涵盖了数据用益物权、抵押权等他物权；另一方面，在数据权益主体上，个人信息主体对其个人数据不仅仅享有财产权，同时也享有人格权、知情权和控制权，有关个人信息的数据在性质上应当属于人格权保护的范畴，其应当是人格权的客体，主要涉及个人信息权益、隐私权、人格尊严保护问题，因此在保护个人数据的基础上，如何合理使用数据还需要进一步规范。国家享有数据权利，个人、数据企业同样享有数据权利，数据权益规则体系通常涉及数据来源者、数据收集者和处理者、第三方数据利用者等法律主体，制定数据权益规则体系尤为复杂，任重道远。

（二）数据交易知易行难

数据交易可以促进高价值数据的汇聚连接和开放共享，最大限度激活数据要素价值，对于数据要素市场的构建具有深远意义。在各地各部门积极探索实践下，涌现出多家数据交易中介平台，涵盖了政务、医疗、金融、能源、交通、消费、社交等领域的数据产品。但受基础制度缺乏、数据利用规则不明确等因素影响，目前，我国数据交易平台尚不是有效市场，市场规模较小，大多数数据交易平台年交易量极小，大量交易平台处于半停止运行状态。国家亟须建立健全数据交易管理制度，规范数据交易行为，培育数据交易市场。

同时，面对数据估值困难的问题。一方面，数据资产与批量化生产的同质商品不同，传统的产品市场对商品已有非常成熟的价值评估模型，且有历史的价格作为借鉴，但对于数据来说，与传统“物”不同，数据并非以实体形式存在，没有质量、没有能量、没有固定形态，其价值无法直接体现，因此实际测度比较困难。另一方面，数据的价值是相对某一主体而言的，不同使用者的需求和利用方式相异，产生的价值也具有很大差异性，其价值不仅取决于该数据的自身本质特性，还取决于主体特性和介体特性等的相互作用。即数据价值是通过主体对客体数据的价值认同体现，并受其他介体的影响，是一个由主体特性、客体特性、社会特性、认知特性、实践特性等变量所组成的复杂函数，因此数据价值具有不确定性。

此外，数据交易规则匮乏。传统的生产要素交易市场已经较为成熟，数据交易作为一种新兴事物，成长模式相对来说还比较“粗放”，还没有形成成熟的交易体系。数据交易平台由于在发展模式、功能定位上不清晰，导致数据要素市场出现交易规模小、交易价格无序、交易频次低、场外交易乱象丛生等问题。近年来，数据安全问题频繁，这不仅侵害了消费者的合法权益，还会威胁国家安全。

（三）兼顾公平和效率的两难处境

当前，数据作为一种公共资源，其初始权益却由数据收集平台“独享”，平台将收集到的数据作为生产要素获得收益，数据转而成为这些平台“独占”的生产要素，这不仅损害了产生数据的个人的利益，更严重加剧了社会分配的不公，引起贫富差距加大等社会问题。如何合理地划分数据权利归属，在维系平衡数据利用和权益保护时，既能保证数据资源收益分配的合理性，又能确保数据资源利用效率的最大化，是数据相关制度要解决的又一大难题。

同时，数据存在垄断风险。平台经济领域的行为更多是数据行为，或者说最后都可以解释为数据行为，平台型企业的垄断具有资本垄断与数据垄断交织并存的新特征。需引起高度注意的是，数据在不公平竞争中的作用仅仅是其隐患在经济领域中的初步显现，数据垄断、数据剥削、数据霸权甚至数据侵略等数据在社会、文化和政治等全领域的风险尤其值得警惕。

（四）数据滥用引发诸多问题

由于对数据制度性的约束，加之数据市场构建困难，导致数据在使用过程中存在过度采集、掌控失衡、算法禁锢等一系列问题。

一是个人数据过度采集引担忧。人类的经济社会活动越来越向数字空间延伸，隐私权也向数字隐私权扩展。在一切皆可数据化的条件下，数据采集方式的多样性和个人信息采集的广泛性也带来了对个人隐私的新威胁。二是数据掌控不均衡存在结构性风险。平台企业的技术和数据优势使其在相关技术治理准则制定中拥有一定话语权，从而进行价值输出。三是算法禁锢困境凸显。由于算法对数据肆意无序利用，人们在享受数据和智能带给人类便利的同时，也不得不承受被算法支配和禁锢的后果，最可怕的是人们对此习以为常，甚至不知道自己被算法所支配。运用数据、依靠机器智能的自动决策系统在对用户做出决策分析时，由于数据和算法本身不具有中立性或者隐含错误、被人为操控等原因，对用户进行区分对待，造成歧视性后果，最为典型的就是性别歧视、区域歧视和不公平的竞价规则。算法基于用户过去行为来预测未来偏好，并以此为基础进行内容生产和分发，典型算法禁锢表现就是精准推荐各类想要购买的商品、喜欢看的视频、感兴趣的新闻等，让人们陷入同质化的信息流，导致人们被算法“喂养”。

三、围绕数据所有权建立数据共有制

（一）提出建立数据所有权制度设想

现有所有权模式和产权制度，都无法直接适用于数据。在中国特色社会主义基本经济制度下，坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，数据作为新的生产要素，须建立一种符合我国国情的数据所有权基本制度——数据共有制，即数据作为生产要素归数据相关方共同所有，数据生产要素按贡献参与分配。通过数据共有制可以明晰数据权利规则，建立数据权利秩序，明确数据权利界限，固定数据权利内容，规制数据流通、数据许可、数据税收、数据管理等活动。数据共有制的实行既可确定数据权利主体，又可确定不同主体所享有的数据权利。数据共有制可有效解决阻碍数据要素发挥作用的数据确权问题。

（二）数据共有制对社会发展具有重要意义

建立数据所有制基本制度是社会发展演变的必然要求，更是对当前社会发展现实需要的回应。第一，建立数据共有制有利于巩固党的执政基础，加强公有制的主体地位，增强国家在数据发展中的主导作用，形成稳定的生产资料所有制。第二，建立数据共有制有利于确保做到“两个维护”。数据共有制可有效发挥数据集中优势，强化数据指挥权，确保贯彻落实好习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署，有利于加强党的全面领导，确保政令畅通。第三，建立数据共有制有利于发挥中国特色社会主义制度优势，充分协调利益关系，优化数据资源配置，理顺数据生产关系，规范收入分配秩序，促进形成橄榄型的收入分配结构，促进共同富裕。第四，建立数据共有制有利于数据发挥要素作用，健全数据市场规则，规范数据行为，减少由数据引发的权利纷争，降低交易成本，促进数据的有序流动，激发社会创新活力，活跃经济社会发展。

（三）数据共有制的主要内容

数据共有是指相关主体对数据所有权的共同所有。数据共有制的核心是利益共享与合作控制，关键是数据控制权回归，打破数据垄断。通过数据共有制可以建立一个合作、共治、负责任的数据规则体系。数据价值产生于多源融合，数据共有制使得数据价值的实现方式不再是单主体的数据治理，而转变为多主体的数据共治。

在现实中，多个主体“共有”数据已成为一种常见现象。数据处理行为通常成本很低，甚至零成本，而数据利用却能带来一定的经济效益、社会效益，多个主体对同一数据的使用、开发利用，并不会影响数据的效益发挥，反而会增进数据效益。例如，数据在采集、传输、交易、流通等过程中同时被不同主体占有，此时在同一数据上的多个占有主体就构成了客观上的共有。再如，来自不同主体的数据汇聚成数据集合，各个主体因对数据集合的贡献而成为数据集合的共有者。

数据共有制并不一定是对数据所有权全部权能与内容的绝对共有，可以是对占有、使用、收益、处分中的某一或某几项权利的共有，数据共有制在不同领域、不同场景中的具体表现形式是不同的。在数据共有制框架下，界定数据权利边界，科学设计数据流通、交易规则，结合私法与公法制度，能够兼顾私有权利与公共利益，促进生产力与国民经济发展，维护国家数据安全与数据主权。

从权利主体层面，数据共有制肯定个人作为数据所有者的人格权与财产权，个人尊严、隐私等重要权利通过信息自决得以保障；数据共有制明确企业合法利用数据资源的边界，避免在创造经济收益的过程中产生权利纷争、数据抢夺、黑市交易等乱象，保障企业更有活力、更有动力开展数据产业经济活动，增强企业的创新能力；数据共有制有利于政府对公共数据有效管理和开发利用，有利于激发公共数据要素活力，释放公共数据价值，营造良好的国家数据发展、建设与创新环境。

（四）数据共有制的可行性

确定数据所有者最根本的决定因素是在数据产生过程中全部生产要素的所有者是谁。数据产权具有混合性、可复制性、非排他性等特征，不同于普通物质性产权，相似于但又有别于知识产权等非物质性产权。此外，数据权利涉及的主体众多，不同主体所享有的数据权利内容不同，但在特定场景中却可对同一数据产品享有竞争性利益。从现实角度看，数据所有权可以是独有的，也可以是共有的。同样一条数据在不同的产生条件下可以出现不同的所有权归属形式。如果全部生产要素不属于单一个体，那么数据就应该按照数据生产要素在数据生产中的实际贡献归属于不同所有者，成为一种各方共同拥有的特殊物品。数据共有制的设计基于数据的特殊性质，考量实践发展的选择，兼顾私有权利与公共利益的实现，数据共有权的实现具有权利客体同一性、主体权利独立性等基础。

数据的可复制性能够保证数据共有制权利客体的同一性。数据的复制、重复利用实现了数据共有者之间对相同数据享有所有权，保证了不同主体共有权利的客体同一性。虽然数据复制后可能存储于不同载体、不同地点，但是这种完全一致、毫无差别的数字化复制品为数据共有者提供了绝对相同的权利客体标的。

数据的非排他性能够保证数据共有制主体权利的独立性。一个主体对数据的占有、使用、收益、处分等行为，通常并不会影响其他主体对该数据进行利用，也不会减损数据的再次、多次利用效益。数据所具有的这种非排他性能够保证不同主体可同时行使各自的数据权利，每个权利主体都可以占有或使用完整的数据，都可以独立地行使所享有的数据权利。

四、以数据共有制推进数据基础制度体系构建

（一）亟需构建数据基础规则与制度

一是数据特性呼吁数据基础制度创新。数据具有“超物”的特性，如泛在性、多样性、混杂性、可复制性、非排他性等，与数据相关的权利主体众多，涉及的财产关系较为复杂甚至彼此冲突，数据产权界定又与数据安全保护、个人信息保护等问题相互交织。数据时代需要不同以往的治理模式和规则，建立起符合互联网发展规律、适应数据发展趋势的基础制度，支撑相关法律法规、行政管理、市场交易的运行与应用。数据是经济社会发展的关键要素，而数据权属是其中的核心问题，数据确权是数据时代最重要的制度安排。二是建立完善数据基础规则体系。数据时代，数据规则体系成为一个国家重要的治理制度设计，应依托我国互联网规模优势与网络大国的发展优势，建立符合信息社会先进生产力发展规律的数据规则体系。实现执政资源和行政资源的统一调配，更好发挥党的全面领导作用，提高党的统筹协调能力、社会整合能力、风险应对能力、总体安全保障能力，发挥社会主体积极性，保障民营企业的创新活力。三是通过基础制度与规则确立统一尺度的管理体系。各个时期不同部门针对数据管理采取的法律手段、行政手段、经济手段未形成体系，难以有效规范数据要素市场与数据行为。通过基础制度安排，明晰数据权利边界与权利规则，形成制度框架下的数据行为范式，改变当前主要依靠行政处罚从经济层面规制数据社会、数据市场的现状，用制度与法律去规范和促进数据要素健康有序流动。

（二）确立数据共有制的配套保障体系

一是基于系统理念建立数据共有制。数据共有制的核心要义是解决数据权益的平衡分配问题。数字文明时代，数据共有制应该成为社会基本制度的重要组成。数据共有制的建立是一项艰巨而复杂的系统工程，不仅要完成数据价值的公益和私利的平衡分配，还须对现行的基本数据制度进行创新与安排。二是数据共有制的制度化、法治化保障。数据共有制作为一项基础制度，会与法制相互依存、与道德相互补充、与社会习惯相互渗透、与社会舆论相互配合，共同对社会发挥作用。必须创新现行的权利保障制度，否则数据共有制只会停留在理念层面，难以发挥数据共有的价值。创新、完善与数据共有制保持一致的权利与义务保障制度，让数据共有制获得制度性的保障与法律性的支持。三是保障数据安全有序流动的规则设计。数据与其他有体物不同，数据的价值实现在于流动与利用，而非固定、专有、独占的绝对性保护。数据共有制的设计基于数据的特殊性质，考量了实践发展的选择，兼顾了私有权利与公共利益的实现。需要构建公众与政府、公众与企业、政府与企业、企业与企业之间共有数据的规则，从而保障公众、企业、政府对各自所拥有数据的利用情况、安全情况、处置情况等方面的知情权。

（三）明确数据管理体制机制

一是明确数据管理机构与职责。随着机构改革的推进，各地区普遍建立了数据管理机构，数据管理职能基本确立。但是，中央层面的数据管理职能分散于多个部门，全国统领性数据管理机构与管理体系缺位，造成各地区数据管理机构及职能设置各不相同。目前地方数据统筹工作大多依靠地方主要领导进行协调，没有形成制度性安排，在形成各具特色的地方创新性实践同时，也容易造成地方信息孤岛。因此，明确全国统一、自上而下的数据管理机构与职责具有必要性。二是建立数据管理制度体系。数据所有制配套管理体系是激励和约束数据要素市场主体行为、保障数据要素高效安全参与分配的规则集合。从构成内容来看，数据所有制配套管理制度体系主要应包括数据所有权管理制度、采集应用标准、数据确权标准、开放共享制度、流通交易制度、收益分配制度、数据治理规则、个人隐私和数据安全保障制度、数据技术标准与基础设施支撑体系等。三是选择信息化发展较成熟的领域和地方作为试点。将数据共有制落实到实践层面，可选择在信息化发展较为成熟的领域和数据治理水平较高、产业成熟的地区开展数据所有权制度试点，建立数据要素改革试验区，探索和验证数据共有制及配套管理制度体系的运行。通过数据共有制的配套管理体系，统筹数据采集处理、开发利用、交易流动、安全和个人信息保护，加快建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范。

END

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